주공(周公)이 천자(天子)의 지위를 대신해서 덕을 펴고 은혜를 베풀었다. 멀리까지 자세히 살피기 위해 12목(牧)을 설치하고 각 세 명씩을 파견하여 먼 지방의 백성들을 살피도록 하였다. 이들의 임무는 굶주림과 추위 속에서 입을 것과 먹을 것을 얻지 못하는 자는 없는지, 송사(訟事)에 걸려 생업을 잃은 자는 없는지, 어질고 재능이 있으면서도 등용되지 못한 자는 없는지 살피고 돌아와 천자에게 보고하는 일이었다.
이에 천자는 그 제후들을 조현(朝見)토록 하여, 이 일을 묻고 말하였다.
“아! 나의 다스림과 교화가 제대로 펴지지 못하고 있구나. 어찌 백성을 다스림에 있어서 허기와 추위에 옷과 먹을 것을 얻지 못하는 자가 있으며, 송사에 걸려 생업을 잃은 자가 있으며, 어질고 재능 있는 자가 등용되지 못하는 일이 있을 수 있단 말인가?”
그리하여 그 제후가 돌아가서는, 그 나라의 대부(大夫)를 불러 다시 천자의 말을 전하여 바로잡았다.
백성들은 이 소식을 듣고는 모두 기뻐하며 말하였다.
“참으로 훌륭하신 천자구나. 어찌 깊고 먼 곳에 거하면서도 내 사정을 이렇듯 잘 알고 있단 말인가? 그러니 무엇을 속일 수 있겠는가?”
이에 백성을 다스리는 자는 사방의 문을 열고, 사방을 다 밝게 보고, 사방의 소식을 다 듣게 되었다. 그래서 가까이 있는 자는 친근히 다가오도록 하였으며, 멀리 있는 자는 편안함을 누릴 수 있도록 하였다.
시경(詩經)에 ‘먼 데 있는 사람은 회유(懷柔)하고, 가까이 있는 사람은 위무(慰撫)하리라. 이로써 우리 왕의 왕업이 바로 서리라.’라고 하였으니, 바로 이를 두고 한 말이다.
<설원 : 군도>
周公踐天子之位布德施惠, 遠而逾明, 十二牧, 方三人, 出舉遠方之民, 有饑寒而不得衣食者, 有獄訟而失職者, 有賢才而不舉者, 以入告乎天子. 天子於其君之朝也. 攝而進之曰 : 「意朕之政教有不得者與! 何其所臨之民有饑寒不得衣食者, 有獄訟而失職者, 有賢才而不舉者?」 其君歸也, 乃召其國大夫, 告用天子之言. 百姓聞之皆喜曰 : 「此誠天子也! 何居之深遠而見我之明也, 豈可欺哉!」 故牧者所以辟四門, 明四目, 達四聰也, 是以近者親之, 遠者安之. 詩曰 : 「柔遠能邇, 以定我王」, 此之謂矣. <說苑 : 君道 0107>
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